Dzierżawcy złapani w pułapkę

Przyk³ady wielu krajów pokazuj¹, ¿e dzier¿awa mo¿e byæ wa¿nym instrumentem przemian strukturalnych i poprawy konkurencyjnoœci rolnictwa. Na progu przemian ustrojowych rozpoczêtych w 1989 roku w Polsce dominowa³y gospodarstwa indywidualne (76 procent u¿ytków rolnych), uzupe³nione gospodarstwami pañstwowymi (19 procent u¿ytków rolnych) i spó³dzielczymi (4 procent u¿ytków rolnych).

Jedn¹ z charakterystycznych cech rolnictwa by³o silne zró¿nicowanie gospodarstw pod wzglêdem wielkoœci. Œrednia powierzchnia pañstwowego gospodarstwa rolnego (PGR) wynosi³a 2700 hektarów, rolniczej spó³dzielni produkcyjnej – 350 hektarów, a gospodarstwa indywidualnego – 6,2 hektara. Drug¹ istotn¹ cech¹ tej struktury by³o zró¿nicowanie regionalne. W Polsce pó³nocno-zachodniej zlokalizowana by³a wiêkszoœæ PGR, natomiast w Polsce po³udniowo-wschodniej dominowa³y ma³e i œrednie gospodarstwa indywidualne.

Bez parcelacji PGR

Tak ukszta³towana struktura determinowa³a kszta³t dalszych przemian strukturalnych w rolnictwie i wskazywa³a na ograniczon¹ mo¿liwoœæ wykorzystania ziemi pañstwowej dla poprawy struktury obszarowej gospodarstw indywidualnych na terenie ca³ego kraju. Ponadto, w ustawie z 1991 roku odrzucono koncepcjê parcelacji PGR. Przemawia³y za tym zarówno wzglêdy ekonomiczne (oœrodki gospodarcze i zgromadzony w nich maj¹tek), jak i przede wszystkim spo³eczne (z PGR zwi¹zanych by³o ok. 2 miliony osób – pracowników i cz³onków ich rodzin). Przyjêto natomiast rozwi¹zanie zak³adaj¹ce indywidualne podejœcie do ka¿dego PGR.

W wyniku przeprowadzonej restrukturyzacji z 1666 przejêtych PGR wydzielono ponad 5000 gospodarstw z oœrodkami gospodarczymi o przeciêtnej powierzchni oko³o 350 hektarów oraz oko³o 1750 tysiêcy hektarów w postaci niezabudowanych dzia³ek, z przeznaczeniem na powiêkszenie gospodarstw indywidualnych. Do koñca 1996 roku wiêkszoœæ przejêtych nieruchomoœci zosta³a rozdysponowana, g³ównie w formie dzier¿awy.

Potwierdzeniem poprawnoœci realizowanych przekszta³ceñ by³ kompromis zaakceptowany w 2003 roku przez wszystkie opcje polityczne reprezentowane w parlamencie. Przyjêta wówczas ustawa wprowadzi³a kontrolê prywatnego obrotu ziemi¹ rolnicz¹, aby u³atwiæ nabywanie ziemi rolnikom indywidualnym, którzy zamierzali powiêkszyæ gospodarstwa rodzinne do powierzchni nie wiêkszej ni¿ 300 hektarów u¿ytków rolnych. Jednoczeœnie potwierdzi³a trwa³oœæ wielkotowarowych gospodarstw powsta³ych na gruntach Skarbu Pañstwa, ograniczaj¹c jedynie mo¿liwoœæ nabycia gruntów do 500 hektarów u¿ytków rolnych, ale nie wprowadzi³a ograniczeñ dla powierzchni dzier¿awionej.

Powo³anie komisji dyscyplinarnej

Niestety, doraŸne cele polityczne s¹ czêsto rozbie¿ne z d³ugofalowymi celami gospodarczymi. Zawarty w 2003 roku kompromis po raz pierwszy z³amano w 2011 roku. Wprowadzone zmiany prowadzi³y do wy³¹czenia 30 procent powierzchni dzier¿awionych u¿ytków rolnych z przeznaczeniem ich do sprzeda¿y rolnikom indywidualnym. W wypadku niewyra¿enia zgody na wy³¹czenie gruntów dzier¿awcy zostali pozbawieni prawa ubiegania siê o przed³u¿enie umowy dzier¿awy.

Z kolei dzier¿awcy, którzy wy³¹czyli wskazane grunty, uzyskali potencjaln¹ mo¿liwoœæ nabycia ca³oœci lub czêœci pozosta³ych w dzier¿awie gruntów. Mo¿na by³o tak¿e oczekiwaæ, ¿e dzier¿awcy ci bêd¹ mogli przed³u¿yæ umowy dzier¿awy bez dalszych wy³¹czeñ gruntów. Jednak w praktyce okaza³o siê, ¿e wyra¿enie zgody na wy³¹czenia gruntów w ¿adnym razie nie by³o przes³ank¹ decyduj¹c¹ o trwa³oœci dzier¿awy. Wyjaœni³o siê równie¿, ¿e prawo do nabycia nieruchomoœci nie mia³o charakteru roszczenia.

Obok omówionego wy¿ej jednorazowego wy³¹czenia 30 procent gruntów z dotychczasowych umów pojawi³ siê ustawowy przepis o mo¿liwoœci kolejnych wy³¹czeñ po przed³u¿eniu umowy dzier¿awy. Kolejne istotne zmiany ustawowe wprowadzono w 2016 roku. Postanowiono, ¿e w pierwszej kolejnoœci nieruchomoœci rolne bêd¹ wydzier¿awiane albo sprzedawane w celu powiêkszenia lub utworzenia gospodarstw rodzinnych. To oznacza, ¿e obecnych dzier¿awców, którzy nie spe³niaj¹ kryteriów rolnika indywidualnego, czekaj¹ kolejne problemy przy przed³u¿aniu umów dzier¿awy.

Ustawa z 2011 roku po raz pierwszy od rozpoczêcia przemian gospodarczych usankcjonowa³a daleko id¹c¹ ingerencjê w prawa dzier¿awców. Wy³¹czenia gruntów z dzier¿awy, z pozoru dobrowolne, w istocie przybra³y charakter przymusu zagro¿onego sankcjami w postaci likwidacji gospodarstw, dodajmy – w wiêkszoœci nowoczesnych, zrównowa¿onych œrodowiskowo i dobrze radz¹cych sobie na rynku. Natomiast obiecane korzyœci w przypadku wyra¿enia zgody na wy³¹czenie gruntów okaza³y siê iluzoryczne.

Poszkodowani dzier¿awcy próbuj¹ kwestionowaæ wy³¹czenia gruntów jako niezgodne z Konstytucj¹ RP. W¹tpliwoœci w takich sprawach maj¹ tak¿e sêdziowie s¹dów powszechnych, którzy kieruj¹ zapytania do Trybuna³u Konstytucyjnego. Po stronie dzier¿awców opowiedzia³ siê równie¿ rzecznik praw obywatelskich (RPO), który wskaza³ na niekonstytucyjnoœæ przyjêtych przepisów, a charakter wprowadzonych rozwi¹zañ okreœli³ mianem pu³apki prawnej zastawionej na dzier¿awców (TK sygn. akt: P9/19). Trybuna³ Konstytucyjny konsekwentnie odmawia jednak zajêcia stanowiska, umarzaj¹c kolejne postêpowania w tych sprawach.

Charakter obowi¹zuj¹cych przepisów i wewnêtrznych uregulowañ dotycz¹cych dzier¿aw to coœ wiêcej ni¿ pu³apka zastawiona na dzier¿awców, o której pisze RPO. To raczej kojarzy siê z dzia³aniem komisji dyscyplinarnej, wyposa¿onej w instrumenty, przy u¿yciu których mo¿na ukaraæ, a nawet wyeliminowaæ z gospodarowania ka¿dego niepokornego dzier¿awcê. W opisywanej sytuacji dla wiêkszoœci dzier¿awców jedynym realnym sposobem dochodzenia swoich praw jest postêpowanie przed bezstronnym i niezawis³ym s¹dem.

Jednak, aby zniechêciæ dzier¿awców do takich dzia³añ, siêgniêto po tradycyjn¹ metodê zastraszania. Taki bowiem charakter ma podwy¿szenie w 2019 roku wynagrodzenia z tytu³u bezumownego korzystania z nieruchomoœci z piêciokrotnoœci do 30-krotnoœci wysokoœci rocznego czynszu dzier¿awnego, co w przybli¿eniu odpowiada wartoœci nieruchomoœci. Innym drastycznym przyk³adem takich dzia³añ jest oczekiwanie od dzier¿awców, którym nie przed³u¿a siê umów, tzw. wygaszania gospodarstw, polegaj¹cego na wyprzeda¿y inwentarza ¿ywego, maj¹tku obrotowego i ruchomych œrodków trwa³ych oraz zwolnieniach pracowników. Przyjêty schemat dzia³ania nosi znamiona skrajnej niegospodarnoœci.

Zwolennicy dzia³añ podejmowanych przeciwko dzier¿awcom powo³uj¹ siê na art. 23 konstytucji, który mówi, ¿e podstaw¹ ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne. Przepis ten nie oznacza jednak wy³¹cznoœci dla tych gospodarstw. Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e gospodarstwa rodzinne stanowi¹ 99,7 procent wszystkich gospodarstw w naszym kraju i u¿ytkuj¹ 91,4 procent ca³oœci gruntów. Paradoksalnie oznacza to, ¿e dzier¿awcy i w³aœciciele, w tym spó³ki utworzone przez by³ych pracowników PGR, którzy formalnie nie prowadz¹ gospodarstw rodzinnych (w œwietle obecnie obowi¹zuj¹cej definicji), s¹ w zdecydowanej mniejszoœci i to oni jako mniejszoœæ powinni podlegaæ ochronie.

Rolnicy w szarej strefie

Przekszta³cenia sektora pañstwowego stworzy³y tak¿e szansê na upowszechnienie dzier¿awy w obrocie gruntami prywatnymi, gdzie dominowa³y umowy ustne, zawierane na krótkie okresy. Tutaj pojawia siê istotny problem. Chodzi mianowicie o p³atnoœci bezpoœrednie, które przys³uguj¹ faktycznym u¿ytkownikom gruntów, czyli w tym wypadku dzier¿awcom, a nie ich w³aœcicielom. Jednak sprawa dotyczy nie tylko pobierania p³atnoœci przez osoby nieuprawnione. W czêœci przypadków p³atnoœci pobierane s¹ w zawy¿onej wysokoœci. Warunki ku temu stworzy³ ustawodawca, wprowadzaj¹c w 2015 roku tzw. p³atnoœci dodatkowe. Rolnicy, którzy „wydzier¿awiaj¹" grunty s¹siadom, prawdopodobnie nie zdaj¹ sobie sprawy z tego, ¿e znaleŸli siê w dwuznacznej sytuacji. Natomiast w³adza bagatelizuje sprawê, udaj¹c, ¿e problem nie istnieje.

Reasumuj¹c, nale¿y stwierdziæ, ¿e pañstwo z jednej strony deklaruje poparcie dla rozwoju dzier¿aw, a z drugiej strony podejmuje dzia³ania podwa¿aj¹ce zaufanie do instytucji dzier¿awy. Ten paradoks jest wynikiem prymatu celów politycznych nad kryteriami ekonomicznymi. W rezultacie kontynuowana jest likwidacja gospodarstw utworzonych na gruntach pañstwowych, bez zwracania uwagi na koszty spo³eczne i ekonomiczne takich dzia³añ. Krucjata podjêta przeciw czêœci najbardziej efektywnych polskich gospodarstw rolnych zaczyna przypominaæ parcelacjê „pe³zaj¹c¹". W takich warunkach nie sposób przywróciæ zaufanie do instytucji dzier¿awy. Dotyczy to nie tylko dzier¿awy gruntów pañstwowych. Trudno bêdzie tak¿e zachêciæ, a zw³aszcza zmusiæ rolników indywidualnych „wydzier¿awiaj¹cych" w³asne grunty do wyjœcia z dzier¿awnego podziemia.

A pomys³u rz¹dz¹cych na to, w jaki sposób nadaæ w³aœciwe tempo i charakter niezbêdnym zmianom strukturalnym w rolnictwie – wci¹¿ brak.

Doktor nauk ekonomicznych Józef Pyrgies by³ w latach 1979–1992 pracownikiem naukowo-dydaktycznym Szko³y G³ównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. W latach 1991–2004 by³ dyrektorem Departamentu Przekszta³ceñ W³asnoœciowych w Ministerstwie Rolnictwa i Gospodarki ¯ywnoœciowej, dyrektorem zespo³u gospodarowania zasobem Agencji W³asnoœci Rolnej Skarbu Pañstwa, a nastêpnie wiceprezesem Agencji Nieruchomoœci Rolnych. W latach 2004–2007 prezes spó³ki Biopaliwa SA. Obecnie prowadzi w³asn¹ dzia³alnoœæ