Poland

Dzierżawcy złapani w pułapkę

Opinie

Adobe Stock

Struktura obszarowa polskiego rolnictwa jest z³a, zw³aszcza w porównaniu z rozwiniêtym rolnictwem Europy Zachodniej. W efekcie s³aba jest tak¿e jego konkurencyjnoœæ, mimo relatywnie znacz¹cych zasobów u¿ytków rolnych.

Przyk³ady wielu krajów pokazuj¹, ¿e dzier¿awa mo¿e byæ wa¿nym instrumentem przemian strukturalnych i poprawy konkurencyjnoœci rolnictwa. Na progu przemian ustrojowych rozpoczêtych w 1989 roku w Polsce dominowa³y gospodarstwa indywidualne (76 procent u¿ytków rolnych), uzupe³nione gospodarstwami pañstwowymi (19 procent u¿ytków rolnych) i spó³dzielczymi (4 procent u¿ytków rolnych).

Jedn¹ z charakterystycznych cech rolnictwa by³o silne zró¿nicowanie gospodarstw pod wzglêdem wielkoœci. Œrednia powierzchnia pañstwowego gospodarstwa rolnego (PGR) wynosi³a 2700 hektarów, rolniczej spó³dzielni produkcyjnej – 350 hektarów, a gospodarstwa indywidualnego – 6,2 hektara. Drug¹ istotn¹ cech¹ tej struktury by³o zró¿nicowanie regionalne. W Polsce pó³nocno-zachodniej zlokalizowana by³a wiêkszoœæ PGR, natomiast w Polsce po³udniowo-wschodniej dominowa³y ma³e i œrednie gospodarstwa indywidualne.

Bez parcelacji PGR

Tak ukszta³towana struktura determinowa³a kszta³t dalszych przemian strukturalnych w rolnictwie i wskazywa³a na ograniczon¹ mo¿liwoœæ wykorzystania ziemi pañstwowej dla poprawy struktury obszarowej gospodarstw indywidualnych na terenie ca³ego kraju. Ponadto, w ustawie z 1991 roku odrzucono koncepcjê parcelacji PGR. Przemawia³y za tym zarówno wzglêdy ekonomiczne (oœrodki gospodarcze i zgromadzony w nich maj¹tek), jak i przede wszystkim spo³eczne (z PGR zwi¹zanych by³o ok. 2 miliony osób – pracowników i cz³onków ich rodzin). Przyjêto natomiast rozwi¹zanie zak³adaj¹ce indywidualne podejœcie do ka¿dego PGR.

W wyniku przeprowadzonej restrukturyzacji z 1666 przejêtych PGR wydzielono ponad 5000 gospodarstw z oœrodkami gospodarczymi o przeciêtnej powierzchni oko³o 350 hektarów oraz oko³o 1750 tysiêcy hektarów w postaci niezabudowanych dzia³ek, z przeznaczeniem na powiêkszenie gospodarstw indywidualnych. Do koñca 1996 roku wiêkszoœæ przejêtych nieruchomoœci zosta³a rozdysponowana, g³ównie w formie dzier¿awy.

Potwierdzeniem poprawnoœci realizowanych przekszta³ceñ by³ kompromis zaakceptowany w 2003 roku przez wszystkie opcje polityczne reprezentowane w parlamencie. Przyjêta wówczas ustawa wprowadzi³a kontrolê prywatnego obrotu ziemi¹ rolnicz¹, aby u³atwiæ nabywanie ziemi rolnikom indywidualnym, którzy zamierzali powiêkszyæ gospodarstwa rodzinne do powierzchni nie wiêkszej ni¿ 300 hektarów u¿ytków rolnych. Jednoczeœnie potwierdzi³a trwa³oœæ wielkotowarowych gospodarstw powsta³ych na gruntach Skarbu Pañstwa, ograniczaj¹c jedynie mo¿liwoœæ nabycia gruntów do 500 hektarów u¿ytków rolnych, ale nie wprowadzi³a ograniczeñ dla powierzchni dzier¿awionej.

Powo³anie komisji dyscyplinarnej

Niestety, doraŸne cele polityczne s¹ czêsto rozbie¿ne z d³ugofalowymi celami gospodarczymi. Zawarty w 2003 roku kompromis po raz pierwszy z³amano w 2011 roku. Wprowadzone zmiany prowadzi³y do wy³¹czenia 30 procent powierzchni dzier¿awionych u¿ytków rolnych z przeznaczeniem ich do sprzeda¿y rolnikom indywidualnym. W wypadku niewyra¿enia zgody na wy³¹czenie gruntów dzier¿awcy zostali pozbawieni prawa ubiegania siê o przed³u¿enie umowy dzier¿awy.

Z kolei dzier¿awcy, którzy wy³¹czyli wskazane grunty, uzyskali potencjaln¹ mo¿liwoœæ nabycia ca³oœci lub czêœci pozosta³ych w dzier¿awie gruntów. Mo¿na by³o tak¿e oczekiwaæ, ¿e dzier¿awcy ci bêd¹ mogli przed³u¿yæ umowy dzier¿awy bez dalszych wy³¹czeñ gruntów. Jednak w praktyce okaza³o siê, ¿e wyra¿enie zgody na wy³¹czenia gruntów w ¿adnym razie nie by³o przes³ank¹ decyduj¹c¹ o trwa³oœci dzier¿awy. Wyjaœni³o siê równie¿, ¿e prawo do nabycia nieruchomoœci nie mia³o charakteru roszczenia.

Obok omówionego wy¿ej jednorazowego wy³¹czenia 30 procent gruntów z dotychczasowych umów pojawi³ siê ustawowy przepis o mo¿liwoœci kolejnych wy³¹czeñ po przed³u¿eniu umowy dzier¿awy. Kolejne istotne zmiany ustawowe wprowadzono w 2016 roku. Postanowiono, ¿e w pierwszej kolejnoœci nieruchomoœci rolne bêd¹ wydzier¿awiane albo sprzedawane w celu powiêkszenia lub utworzenia gospodarstw rodzinnych. To oznacza, ¿e obecnych dzier¿awców, którzy nie spe³niaj¹ kryteriów rolnika indywidualnego, czekaj¹ kolejne problemy przy przed³u¿aniu umów dzier¿awy.

Ustawa z 2011 roku po raz pierwszy od rozpoczêcia przemian gospodarczych usankcjonowa³a daleko id¹c¹ ingerencjê w prawa dzier¿awców. Wy³¹czenia gruntów z dzier¿awy, z pozoru dobrowolne, w istocie przybra³y charakter przymusu zagro¿onego sankcjami w postaci likwidacji gospodarstw, dodajmy – w wiêkszoœci nowoczesnych, zrównowa¿onych œrodowiskowo i dobrze radz¹cych sobie na rynku. Natomiast obiecane korzyœci w przypadku wyra¿enia zgody na wy³¹czenie gruntów okaza³y siê iluzoryczne.

Poszkodowani dzier¿awcy próbuj¹ kwestionowaæ wy³¹czenia gruntów jako niezgodne z Konstytucj¹ RP. W¹tpliwoœci w takich sprawach maj¹ tak¿e sêdziowie s¹dów powszechnych, którzy kieruj¹ zapytania do Trybuna³u Konstytucyjnego. Po stronie dzier¿awców opowiedzia³ siê równie¿ rzecznik praw obywatelskich (RPO), który wskaza³ na niekonstytucyjnoœæ przyjêtych przepisów, a charakter wprowadzonych rozwi¹zañ okreœli³ mianem pu³apki prawnej zastawionej na dzier¿awców (TK sygn. akt: P9/19). Trybuna³ Konstytucyjny konsekwentnie odmawia jednak zajêcia stanowiska, umarzaj¹c kolejne postêpowania w tych sprawach.

Charakter obowi¹zuj¹cych przepisów i wewnêtrznych uregulowañ dotycz¹cych dzier¿aw to coœ wiêcej ni¿ pu³apka zastawiona na dzier¿awców, o której pisze RPO. To raczej kojarzy siê z dzia³aniem komisji dyscyplinarnej, wyposa¿onej w instrumenty, przy u¿yciu których mo¿na ukaraæ, a nawet wyeliminowaæ z gospodarowania ka¿dego niepokornego dzier¿awcê. W opisywanej sytuacji dla wiêkszoœci dzier¿awców jedynym realnym sposobem dochodzenia swoich praw jest postêpowanie przed bezstronnym i niezawis³ym s¹dem.

Jednak, aby zniechêciæ dzier¿awców do takich dzia³añ, siêgniêto po tradycyjn¹ metodê zastraszania. Taki bowiem charakter ma podwy¿szenie w 2019 roku wynagrodzenia z tytu³u bezumownego korzystania z nieruchomoœci z piêciokrotnoœci do 30-krotnoœci wysokoœci rocznego czynszu dzier¿awnego, co w przybli¿eniu odpowiada wartoœci nieruchomoœci. Innym drastycznym przyk³adem takich dzia³añ jest oczekiwanie od dzier¿awców, którym nie przed³u¿a siê umów, tzw. wygaszania gospodarstw, polegaj¹cego na wyprzeda¿y inwentarza ¿ywego, maj¹tku obrotowego i ruchomych œrodków trwa³ych oraz zwolnieniach pracowników. Przyjêty schemat dzia³ania nosi znamiona skrajnej niegospodarnoœci.

Zwolennicy dzia³añ podejmowanych przeciwko dzier¿awcom powo³uj¹ siê na art. 23 konstytucji, który mówi, ¿e podstaw¹ ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne. Przepis ten nie oznacza jednak wy³¹cznoœci dla tych gospodarstw. Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e gospodarstwa rodzinne stanowi¹ 99,7 procent wszystkich gospodarstw w naszym kraju i u¿ytkuj¹ 91,4 procent ca³oœci gruntów. Paradoksalnie oznacza to, ¿e dzier¿awcy i w³aœciciele, w tym spó³ki utworzone przez by³ych pracowników PGR, którzy formalnie nie prowadz¹ gospodarstw rodzinnych (w œwietle obecnie obowi¹zuj¹cej definicji), s¹ w zdecydowanej mniejszoœci i to oni jako mniejszoœæ powinni podlegaæ ochronie.

Rolnicy w szarej strefie

Przekszta³cenia sektora pañstwowego stworzy³y tak¿e szansê na upowszechnienie dzier¿awy w obrocie gruntami prywatnymi, gdzie dominowa³y umowy ustne, zawierane na krótkie okresy. Tutaj pojawia siê istotny problem. Chodzi mianowicie o p³atnoœci bezpoœrednie, które przys³uguj¹ faktycznym u¿ytkownikom gruntów, czyli w tym wypadku dzier¿awcom, a nie ich w³aœcicielom. Jednak sprawa dotyczy nie tylko pobierania p³atnoœci przez osoby nieuprawnione. W czêœci przypadków p³atnoœci pobierane s¹ w zawy¿onej wysokoœci. Warunki ku temu stworzy³ ustawodawca, wprowadzaj¹c w 2015 roku tzw. p³atnoœci dodatkowe. Rolnicy, którzy „wydzier¿awiaj¹" grunty s¹siadom, prawdopodobnie nie zdaj¹ sobie sprawy z tego, ¿e znaleŸli siê w dwuznacznej sytuacji. Natomiast w³adza bagatelizuje sprawê, udaj¹c, ¿e problem nie istnieje.

Reasumuj¹c, nale¿y stwierdziæ, ¿e pañstwo z jednej strony deklaruje poparcie dla rozwoju dzier¿aw, a z drugiej strony podejmuje dzia³ania podwa¿aj¹ce zaufanie do instytucji dzier¿awy. Ten paradoks jest wynikiem prymatu celów politycznych nad kryteriami ekonomicznymi. W rezultacie kontynuowana jest likwidacja gospodarstw utworzonych na gruntach pañstwowych, bez zwracania uwagi na koszty spo³eczne i ekonomiczne takich dzia³añ. Krucjata podjêta przeciw czêœci najbardziej efektywnych polskich gospodarstw rolnych zaczyna przypominaæ parcelacjê „pe³zaj¹c¹". W takich warunkach nie sposób przywróciæ zaufanie do instytucji dzier¿awy. Dotyczy to nie tylko dzier¿awy gruntów pañstwowych. Trudno bêdzie tak¿e zachêciæ, a zw³aszcza zmusiæ rolników indywidualnych „wydzier¿awiaj¹cych" w³asne grunty do wyjœcia z dzier¿awnego podziemia.

A pomys³u rz¹dz¹cych na to, w jaki sposób nadaæ w³aœciwe tempo i charakter niezbêdnym zmianom strukturalnym w rolnictwie – wci¹¿ brak.

Doktor nauk ekonomicznych Józef Pyrgies by³ w latach 1979–1992 pracownikiem naukowo-dydaktycznym Szko³y G³ównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. W latach 1991–2004 by³ dyrektorem Departamentu Przekszta³ceñ W³asnoœciowych w Ministerstwie Rolnictwa i Gospodarki ¯ywnoœciowej, dyrektorem zespo³u gospodarowania zasobem Agencji W³asnoœci Rolnej Skarbu Pañstwa, a nastêpnie wiceprezesem Agencji Nieruchomoœci Rolnych. W latach 2004–2007 prezes spó³ki Biopaliwa SA. Obecnie prowadzi w³asn¹ dzia³alnoœæ

Football news:

Moreno has 6 goals in his last 5 games for Villarreal
Coach of Zagreb: In the matches with Krasnodar, we showed how good we are. Only the implementation needs to be worked on
Ole Gunnar Solskjaer: Manchester United are waiting for three important weeks, matches with Chelsea, Leicester. We are confident in ourselves
Gattuso on Granada: If Napoli were killing time like this, we would have been smeared in the press
Dzeko is Roma's top scorer in European competitions. He scored the 29th goal and beat Totti
Mikel Arteta: We got to give them two goals. Would hate to fly out of the Europa League
Milan kicked 18 penalties for the season. This is the best result in the top 5 leagues in Europe