Przed rokiem Najwyższa Izba Kontroli informowała o nieprawidłowościach przy realizacji programu „Praca dla więźniów”. Teraz opublikowała szereg wystąpień poświęconych jednemu ze wskazanych wówczas zagadnień – przekazywaniu zleceń przywięziennym zakładom pracy z pominięciem przetargów. Przepisy o zamówieniach publicznych pozwalają na to. Tyle że uchwalono je z myślą o pracy dla osadzonych. Tymczasem, choć zlecenia dostają przywięzienne zakłady, to w rzeczywistości realizują je później komercyjni podwykonawcy. NIK nazywa to „wehikułem inwestycyjnym”. Od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2019 r. do prywatnych firm miało w ten sposób trafić 560 mln zł. Nawet 95 proc. niektórych zamówień realizowali ostatecznie podwykonawcy. Najwięcej zastrzeżeń dotyczy przywięziennych hal produkcyjnych, w których budowie udział osadzonych był jedynie symboliczny.

– To powtórzenie zarzutów, które już były weryfikowane przez prokuraturę oraz prawników i zostały uznane za absurdalne – mówi Patryk Jaki, europoseł, a wcześniej wiceminister sprawiedliwości odpowiedzialny za Służbę Więzienną. – Preferencje przy zlecaniu zamówień w specjalnej procedurze zakładom zatrudniającym więźniów są praktyką na całym świecie. Dzięki temu osadzeni mogą pracować i przechodzić najskuteczniejszą resocjalizację. Przy tak dużej inwestycji jak hala produkcyjna zawsze trzeba oprzeć się na podwykonawcach – przekonuje.

NIK wskazuje jednak także na inne kontrakty. Jeden z sądów bez przetargu zlecił przywięziennej drukarni dostawę tonerów do drukarek. Zakład nie produkuje takich materiałów, więc jego rola sprowadziła się do pośrednictwa między sądem a dostawcą. Transakcja opiewała na 665 tys. zł, z czego 95 proc. trafiło do zewnętrznej firmy. Gdyby sąd chciał sam kupić te materiały, musiałby zorganizować przetarg. Dzięki pośrednictwu przywięziennego zakładu był zwolniony z tego obowiązku. Przy realizacji tego kontraktu nie pracował żaden więzień.

Resort sprawiedliwości i Służba Więzienna nie zgadzają się z zarzutami NIK i podkreślają, że przepisy w żaden sposób nie ograniczają udziału podwykonawców w realizacji zamówień zlecanych przywięziennym zakładom.

W 2013 r. w przepisach o zamówieniach publicznych pojawiło się wyłączenie pozwalające Ministerstwu Sprawiedliwości i podległbym mu jednostkom przekazywać bez przetargów zlecenia przywięziennym zakładom pracy. Cel był jeden – znalezienie pracy dla więźniów. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli nie jest on jednak realizowany. W rzeczywistości zamówienia te realizują prawie w całości komercyjne firmy, które są wybierane z pominięciem przetargów.

W opublikowanym przed dwoma tygodniami szeregu wystąpień NIK nazywa ten mechanizm „wehikułem inwestycyjnym”. Na podstawie wyłączenia spod przepisów o zamówieniach publicznych zakłady karne czy sądy udzielają zlecenia przywięziennym zakładom produkcyjnym. Te jednak nie są w stanie samodzielnie realizować inwestycji, dlatego przekazują większość prac podwykonawcom. W ten sposób nawet 95 proc. wartości kontraktu trafia ostatecznie do prywatnych firm z pominięciem procedur przetargowych. Od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2019 r. w ręce podwykonawców przekazano w ten sposób 560 mld zł, co stanowiło 82 proc. wartości kontraktów zawartych z przywięziennymi zakładami.

„Zastosowanie wyłączenia, zdaniem NIK, wymaga, co do zasady, kierowania zleceń (…) wyłącznie do zakładów, których zasadnicza część działalności dotyczy powierzonego zadania, co oczywiście nie wyklucza posiłkowania się pomocą podwykonawców. Oznacza to w konsekwencji, że zakłady muszą posiadać zdolności i zasoby niezbędne do wykonania zleconego zadania” ‒ napisali kontrolerzy NIK w jednym z wystąpień.

Rękami podwykonawców

Najwięcej zastrzeżeń NIK wysunął wobec kontraktów na budowę hal produkcyjnych w ramach programu „Praca dla więźniów”. Schemat za każdym razem był podobny – zakład karny wysyłał zapytania do przywięziennych zakładów pracy z pominięciem przepisów o zamówieniach publicznych. Często zgłaszał się tylko jeden zainteresowany. Budową hali przy ZK w Sztumie było zainteresowane konsorcjum, na którego czele stał PEPEBE Włocławek (przedsiębiorstwo mające status przywięziennego zakładu pracy) i to z nim zawarto umowę. Wartość kontraktu: 22,8 mln zł. Przywięzienny zakład nie dysponował jednak zdolnością do budowy hali. Już na etapie jej projektowania zatrudnił więc podwykonawców, potem kolejnych podczas samej budowy. Ostatecznie trafiło do nich 21,2 mln zł, czyli 93 proc. wartości całej umowy. Wszystkich zleceń udzielono z pominięciem przepisów o zamówieniach publicznych. Przy całej inwestycji zatrudniano (w zależności od okresu) od pięciu do 14 osadzonych, a ich łączne wynagrodzenie wyniosło ok. 130 tys. zł.

„Postanowienia umowy nie zapewniały dyrektorowi zakładu karnego możliwości weryfikacji faktycznego udziału zatrudnienia osadzonych przy realizacji prac, co było niezgodne z celem ustanowienia zwolnienia określonego w ustawie, tj. wsparcia przywięziennych zakładów pracy jako podmiotów, które stanowią naturalną bazę zatrudniania osadzonych i których ustawowym zadaniem jest tworzenie miejsc pracy dla tej kategorii pracowników” ‒ można przeczytać w wystąpieniu NIK.

Nieprawidłowości wytknięte przez NIK dotyczą jednak nie tylko budowy hal produkcyjnych. W jednym z wystąpień opisał umowę zawartą z przedsiębiorstwem państwowym Drukarnią nr 1 (również ma status przywięziennego zakładu pracy). Na zlecenie różnych jednostek podległych MS świadczy ona usługi druku. To modelowy przykład zleceń, które podlegają pod wyłączenie spod przepisów o zamówieniach publicznych. Ta sama podstawa prawna posłużyła jednak do zlecenia przez Sąd Rejonowy w Pruszkowie dostawy tonerów do drukarek i ksero (patrz: grafika). Drukarnia nie produkuje takich materiałów, w związku z czym jej rola sprowadziła się do pośredniczenia w dostawie pomiędzy sądem a sprzedawcą materiałów eksploatacyjnych (95 proc. wartości kontraktu trafiło do podwykonawcy). Gdyby sąd chciał sam kupić te materiały, musiałby zorganizować przetarg. Dzięki pośrednictwu przywięziennego zakładu był zwolniony z tego obowiązku. Jak wyjaśnił tymczasowy kierownik drukarni, decyzję o wyborze dostawcy podjęto na podstawie „ustnych rekomendacji SR w Pruszkowie”. Przy realizacji tego zamówienia nie zatrudniono ani jednego osadzonego.

Wyjątek, nie reguła

MS nie zgadza się z zarzutami NIK i uważa, że wszystkie zakwestionowane zamówienia zostały udzielone zgodnie z prawem. Resort nie odpowiedział na pytania DGP, ale jego argumentację można znaleźć w wystąpieniach pokontrolnych.

Podstawą do wyłączenia ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.) jest jej art. 4d ust. 1 pkt 8. Zgodnie z nim ustawy tej nie stosuje się do udzielania zamówień „przywięziennym zakładom pracy (…), związanych z zatrudnieniem osób pozbawionych wolności”. Dodatkowy warunek – wartość zamówienia nie może przekraczać tzw. progów unijnych (w przypadku zamówień na roboty budowlane próg ten wynosi dzisiaj niespełna 24 mln zł).

MS uważa, że wszystkie przesłanki z tego przepisu są spełniane. Co więcej, regulacje w żaden sposób nie ograniczają podwykonawstwa. A skoro tak, to nawet całość zamówienia może ostatecznie być realizowana z udziałem podwykonawców.

Zapytani przez nas eksperci nie zgadzają się z tymi argumentami.

‒ Mamy do czynienia z wyjątkiem, a te muszą podlegać zawężającej, nie zaś rozszerzającej interpretacji. Rzeczywiście nie można a priori wykluczać podwykonawstwa, bo przepis nie mówi o obowiązku całkowitego i samodzielnego wykonania tych zamówień siłami przywięziennych zakładów pracy. Nie można natomiast całkowicie wypaczać celu tych zamówień, a nim jest przecież aktywizacja zawodowa osadzonych – zauważa Artur Wawryło, ekspert prowadzący Kancelarię Zamówień Publicznych.

Jego zdaniem udział podwykonawców powinien być traktowany pomocniczo. Tymczasem przy zamówieniach wskazanych przez NIK jest na odwrót – rola przywięziennych zakładów pracy była marginalna przy ich realizacji.

‒ Ta odwrotna zależność jest moim zdaniem wypaczeniem celu wyłączenia i grozi tym, że zakłady są tylko wygodnym pośrednikiem w bezprzetargowym uzyskaniu zamówienia finansowanego ze środków publicznych – dodaje Artur Wawryło.

Problemu nie byłoby, gdyby przywięzienne zakłady pracy po otrzymaniu zlecenia poza ustawą same dalej wybierały podwykonawców w zgodzie z regulacjami o zamówieniach publicznych. Można spotkać się z opinią, że w rzeczywistości są one bowiem zamawiającymi, którzy podlegają pod te przepisy.

‒ Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy p.z.p. zamawiającym są bowiem także osoby prawne utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeśli są w ponad połowie finansowane ze środków publicznych. Tu mamy do czynienia z przedsiębiorstwami państwowymi, ale z przedsiębiorstwami bardzo specyficznymi. Ich głównym zadaniem nie jest bowiem wypracowywanie zysku, tylko aktywizacja zawodowa osadzonych, to zaś można uznać za cel, o którym mowa we wspomnianym przepisie – ocenia dr Włodzimierz Dzierżanowski, prezes Grupy Doradczej Sienna.